Desafíos constitucionales al control del poder político: un análisis de tres posibles causas
Constitucional challenges to the control of political power: an analysis of three possible causes
Joaquín I. Cáceres Rosado[1]
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[Resumen]
Este estudio analiza las causas de la inestabilidad en el sistema político peruano, centrándose en la debilitación del sistema, la polarización de la sociedad y la consecuente fragmentación política, así como en el uso desproporcionado de los instrumentos de control parlamentario. Mediante un enfoque cualitativo, que incluye revisión de literatura, análisis de datos históricos y estadísticos, evaluaremos las tensiones generadas por la combinación de elementos presidenciales y parlamentarios, la dificultad en la formación de mayorías sólidas debido a la polarización y fragmentación, y el uso excesivo de mecanismos de control parlamentario. Las conclusiones destacan que la debilitación de la relación entre los poderes del Estado —sumada a la polarización y fragmentación política— dificulta el control efectivo del poder político. Además, el uso desproporcionado de instrumentos de control parlamentario agrava esta situación. En consecuencia, resulta crucial reducir la fragmentación congresal, emplear los mecanismos de control de forma más racional y proporcional, y fomentar una cultura de respeto a la ley, los principios democráticos y la institucionalidad.
Palabras claves
Sistema político, control político, fragmentación, parlamentarización
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[Abstract]
This study investigates the causes of instability in Peru’s political system, emphasizing the system’s weakening, societal polarization, political fragmentation, and the excessive use of parliamentary control mechanisms. Using qualitative methodology, including a literature review and analysis of historical and statistical data, this study examines the tensions caused by the mix of presidential and parliamentary elements, the challenges of forming stable majorities amidst polarization and fragmentation, and the excessive use of parliamentary control mechanisms. The findings reveal that the weakened interrelationship between state powers, along with polarization and political fragmentation, impedes the effective control of political power. Moreover, the disproportionate use of parliamentary control mechanisms worsens this situation. Therefore, it is crucial to reduce congressional fragmentation and adopt a more rational and proportional use of control mechanisms.
Keywords
Political system; Checks and Balances; Fragmentation; Parlamentarization.
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Sumario:
I. INTRODUCCIÓN
II. LA PARLAMENTARIZACIÓN DEL SISTEMA POLÍTICO
III. LA POLARIZACIÓN DE LA SOCIEDAD Y LA FRAGMENTACIÓN POLÍTICA
IV. EL USO DESPROPORCIONADO DE LOS INSTRUMENTOS DE CONTROL POR RESPONSABILIDAD POLÍTICA
V. CONCLUSIONES
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I. Introducción
Desde las antiguas civilizaciones, numerosos eventos han evidenciado los riesgos de la ausencia de control sobre el poder político. Ejemplos de ello son las monarquías absolutas y las dictaduras totalitarias, que ilustran claramente las consecuencias devastadoras de la concentración excesiva del poder en unas pocas manos. Por ello, al abordar el control del poder político, es fundamental considerar la protección de las libertades individuales, la prevención de arbitrariedades, la transparencia y la rendición de cuentas en la gestión gubernamental. En última instancia, es imperativo garantizar que ninguna entidad actúe por encima de la ley.
En el contexto peruano, la consolidación de un sistema robusto y transparente de rendición de cuentas se presenta como una necesidad urgente para contrarrestar los abusos de poder y asegurar un equilibrio genuino en la toma de decisiones. Esto requiere fortalecer las instituciones de control y supervisión, así como adoptar un enfoque integral que consolide las bases de la democracia peruana y fomente un sistema político más equitativo y justo para todos los ciudadanos.
Comprender los problemas constitucionales relacionados con el control del poder exige analizar la complejidad de las relaciones entre los distintos órganos de gobierno y las implicaciones de sus interacciones. Este tópico es crucial para la estabilidad democrática y el Estado de derecho, ya que incide directamente en la calidad de la gobernanza en cualquier sociedad.
En el presente trabajo pretendemos dar explicación sobre posibles causas de los problemas constitucionales relacionados con el control del poder político en el sistema político peruano. Para ello, hemos considerado tres elementos principales.
En primer lugar, revisaremos la atenuación del sistema presidencial, teniendo en cuenta que la combinación de elementos presidenciales y parlamentarios puede generar tensiones y conflictos en lugar de funcionar como mecanismos efectivos de interacción entre poderes. Esta situación puede comprometer la eficacia del control político y socavar la estabilidad del sistema.
Luego, analizaremos la relación entre la polarización social y la fragmentación congresal, dos factores íntimamente relacionados que dificultan la formación de mayorías sólidas o minorías constructivas. Esto, a su vez, complica la toma de decisiones efectivas necesarias para ejercer el control político y garantizar la rendición de cuentas.
Finalmente, analizaremos el uso desproporcionado de los instrumentos de control parlamentario. Este aspecto resulta clave, ya que el empleo indebido de estos mecanismos puede incrementar la inestabilidad del sistema de gobierno peruano y dificultar el control político y la rendición de cuentas.
Esta investigación adopta un enfoque analítico que combina el estudio documental de la legislación constitucional y congresal peruana con el análisis de datos estadísticos relevantes. Asimismo, incluye una revisión crítica de la literatura académica sobre el tema, con el fin de fundamentar sólidamente las conclusiones. Nuestro objetivo es ofrecer una explicación coherente y precisa de los problemas constitucionales vinculados al control del poder político en el sistema peruano, además de contribuir al debate académico sobre este importante asunto.
II. LA PARLAMENTARIZACIÓN DEL SISTEMA POLÍTICO
La dinámica de los sistemas políticos en América Latina, particularmente en Perú, resalta la necesidad de evaluar un modelo diferente al presidencial de Estados Unidos o México, así como al parlamentarismo europeo presente en países como España, Alemania o Italia. En este contexto, surge el sistema atenuado o, como lo define el profesor García Roca (2017), «la parlamentarización del presidencialismo iberoamericano» (p. 48).
La parlamentarización del sistema político peruano se ha desarrollado mediante la incorporación gradual de diversos instrumentos de control parlamentario destinados a mitigar el hiperpresidencialismo, considerando el extremo opuesto a la parlamentarización. Según García Roca, estos mecanismos «han servido para fomentar la colegialidad del Gobierno, generar consensos y relaciones de colaboración» (García Roca, 2017, p. 23). Sin embargo, estos instrumentos, aunque han mitigado los excesos del presidente, también han inclinado la balanza hacia una parlamentarización disfuncional (M. Campos, 2022, p. 229).
Es importante señalar las razones por las cuales consideramos que el sistema político es el más parlamentarizado de Latinoamérica. Antes de ello, es necesario aclarar qué entendemos por «parlamentarización». De acuerdo con Valadés (2008), la racionalización del sistema es «el proceso de actualización de los mecanismos de dominación tradicional, o como un proceso para regular la estructura y el funcionamiento de los órganos del poder y, sus relaciones con sus destinatarios» (pp. 14-15).
Ahora, si el sistema optó por este camino, tenía dos opciones a la vista de la doctrina: racionalizarse, como lo hizo España desde 1978 —según señala Miguel Revenga (2017, p. 113)—, o convertirse en un sistema disfuncional o inestable, como consideramos ocurre en Perú. Por ejemplo, si el ejercicio del control político fuera proporcional, entonces el Congreso debería deliberar sobre los intereses generales del Estado peruano (Díez-Picazo, 2020, p. 119).
En ese orden de ideas, todo proceso legislativo de control político que no tome en cuenta los intereses generales del Estado seguirá por la senda de la disfuncionalidad y será considerado desleal con el ordenamiento constitucional y el soberano. Además, si se presentan cambios injustificados, cargas facultativas excesivas o avances en contra de la estructura y funcionamiento de órganos del sistema, esta parlamentarización carecerá de respeto y responsabilidad hacía la institucionalidad.
Retomando la tarea de determinar por qué Perú es el sistema más parlamentarizado de la región, consideramos que la suma de diversos hechos que involucran la mitigación de un sistema pasado con el uso de los instrumentos de control será el primer punto para revisar. De igual forma, relatamos diversos hechos que consideramos impiden el ejercicio de las funciones congresales con proporcionalidad y criterio, y finalizamos con un breve pero sustancial análisis comparativo con países de la región.
A lo largo de la historia republicana del Perú, hemos implementado mecanismos para mitigar el poder político del presidente de la República. Esto es así porque en el pasado el jefe de Estado representaba «un cesarismo presidencial, también conocido por la doctrina como dictadura constitucional con hipertrofia de los poderes del presidente» (M. Campos, 2022, p. 225). De hecho, a lo largo de la historia constitucional peruana, se han incorporado instrumentos de corte parlamentario para mitigar esta condición del presidente. No obstante, esta figura aún cuenta con veto parcial y capacidad para disolver el parlamento.
El veto parcial y la facultad de disolver el parlamento son prerrogativas constitucionales del presidente de la República para ejercer control político. En el caso del veto parcial, reconocido en el artículo 108 de la Constitución Política del Perú, este mecanismo permite al presidente objetar o modificar disposiciones específicas de leyes aprobadas por el Congreso (Alcántara y Sánchez, 2001, p. 161). Aunque esta herramienta busca fomentar una interacción constructiva entre poderes, las observaciones y propuestas del Ejecutivo están sujetas a la aprobación del Legislativo.
Respecto de esta primera institución, Alcántara y Sánchez (2001) se remontan a los comentarios vertidos por Alexander Hamilton, James Madison y John Jay en El Federalista:
[...] los padres fundadores argumentan que el veto es un elemento que ayuda a preservar (y defender) la autoridad del Ejecutivo frente a una posible mayoría legislativa que amanece su autoridad o que quiere romper con la división o separación de poderes. Plantean también que, además de servir como un escudo del Ejecutivo, proporciona una garantía más contra la expedición de leyes indebidas. (p. 161)
En cuanto a la capacidad de disolver el parlamento, este instrumento consagrado en el artículo 134 de la Constitución Política del Perú es una prerrogativa presidencial que otorga al presidente la facultad de disolver el Congreso en determinadas circunstancias. En líneas generales, la disolución del parlamento implica la destitución de todos los congresistas y la convocatoria a nuevas elecciones congresales. A diferencia de Colombia, donde este proceso requiere la aprobación del Consejo de Estado, el decreto de disolución en Perú necesita la rúbrica del presidente del Consejo de Ministros. Además, es una institución atípica en el modelo originario estadounidense. Esta figura ha sido empleada en la historia reciente de Perú como una forma de resolver conflictos políticos y buscar la renovación del Congreso.
Por otra parte, como precisa (M. Campos, 2022, p. 226), el uso de instrumentos de control de responsabilidad política ha aumentado considerablemente en los últimos ocho años, estos son la moción de interpelación, la censura ministerial, el voto de confianza y las mociones de vacancia. Si bien es cierto, los controles operan de forma permanente, su uso no debe obedecer a caprichos políticos, sino a necesidades sustanciales de la sociedad en su conjunto. Un ejemplo de esto es el autogolpe de Pedro Castillo y su posterior vacancia; recordemos que no debemos permitir excesos contra el ordenamiento jurídico-constitucional (Cáceres, 2022).
De igual forma, la falta de criterio y responsabilidad de parlamentarios provenientes de diversos grupos parlamentarios ha conllevado a una serie de denuncias que han devenido en procedimientos disciplinarios iniciados por la comisión de ética del parlamento (Congreso, 2022). Entre los excesos cometidos diversos medios de comunicación (El Comercio, 2023; El País, 2023; La República, 2023) han expuesto a parlamentarios que retienen parte de la remuneración de sus colaboradores sin justificación ni apego normativo, grupos de parlamentarios dedicados al tráfico de influencias, incluso, parlamentarios denunciados por violación sexual, como relata el acta de la vigésima sesión ordinaria de la Comisión de Ética Parlamentaria del Congreso de la República, de fecha 8 de agosto de 2022 (Congreso, 2022).
Como señala García Roca (2017), «el parlamento debe por definición, controlar al gobierno en una democracia representativa, también en el presidencialismo moderno» (p. 48). Por ejemplo, en Chile, el ordenamiento constitucional prevé que sea la Cámara de diputados la responsable de ejercer el control de fiscalización de los actos de gobierno (Rojas, 2024, p. 53). En Perú sucede lo mismo, la Constitución Política del Perú establece que el Congreso de la República es el responsable de controlar el poder político. En esencia, como precisa García Toma (2022, p. 107), los instrumentos contemplados en la Constitución Política del Perú le permiten al Poder Legislativo ejercer la función de fiscalización de los actos políticos del gobierno.
Ahora bien, antes de continuar, es necesario profundizar en el concepto de control puesto que estará presente a lo largo de la presente investigación. En palabras de Santaolalla (2019):
[...] el control constituye la actividad que un sujeto (el controlante) ejerce sobre otro (controlado) para la tutela de ciertos valores que el primero tiene el deber de proteger, actividad que puede consistir en la verificación de si se han respetado los valores y principios protegidos y en la adopción de medidas sancionatorias o correctivas en caso contrario. (Santaolalla, 2019, p. 264-265)
En numerosas oportunidades el Tribunal Constitucional se ha pronunciado sobre la interposición de demandas competenciales entre los dos poderes. En estas, la justicia constitucional ha resuelto las causas sobre la disolución del parlamento a través del Expediente N.° 00006-2019-CC/TC, así como el conflicto generado sobre la cuestión de confianza a través del Expediente N.º 0032-2021-PI/TC, el Expediente N.º 002-2020-CC/TC sobre la moción de vacancia presidencial al exmandatario Martin Vizcarra o el Expediente N.º 004-2022-PPC/TC sobre la exclusividad para calificar el rechazo de la cuestión de confianza.
En términos generales, como precisa Eguiguren, «el presidencialismo parlamentarizado puede tener un funcionamiento muy distinto en función de la mayoría que logre formar» (Campos, 2022, p. 225). Esto quiere decir que el control del poder político por parte del Legislativo sobre el Ejecutivo y viceversa dependerá en buena cuenta del respaldo que este último tenga en el parlamento. A su vez, este proceso de poder dependerá del uso que los congresistas les den a las herramientas de control parlamentario, lo que representa un ejercicio puro de poder político.
A la par de ello, debemos tener en cuenta que el sistema de partidos políticos influye en la forma de gobierno de un Estado. Esto se debe a que, de acuerdo con el tipo de sistema de partidos políticos, el presidencialismo tendrá características variadas. Por ejemplo, en Estados Unidos impera el bipartidismo, lo cual dota de estabilidad a su sistema político. En cambio, en Perú, el multipartidismo lo radicaliza, polariza y fragmenta aún más; una muestra de ello son los 40 partidos políticos inscritos ante el Registro de Organizaciones Políticas (DROP) del Jurado Nacional de Elecciones (JNE, 2025).
A consideración de la doctrina, el intento de atenuar los poderes del presidente en Perú no dio los frutos que se esperaban; es decir, no se logró contar con un sistema de gobierno parlamentarizado racional (Eguiguren, 2021). Si así fuera, este podría responder «no como proceso para incrementar la concentración y discrecionalidad del poder, sino a la inversa, para hacerlo más acorde con las expectativas sociales» (Valadés, 2008, p. 14). Dicho todo lo anterior, esta situación tiene una repercusión directa en las instituciones que cimientan el ordenamiento jurídico constitucional peruano, puesto que no solo afectan la estabilidad del sistema, sino que lo hacen con la totalidad de instituciones.
En conclusión, el sistema político peruano ha evolucionado hacia una parlamentarización disfuncional, al introducir mecanismos que han reducido el presidencialismo, pero también han generado desequilibrios institucionales. Superar esta condición requiere un uso racional de las herramientas parlamentarias y una reevaluación del contexto en el que operan estas dinámicas de poder.
III. LA POLARIZACIÓN DE LA SOCIEDAD Y LA FRAGMENTACIÓN PARLAMENTARIA
El fenómeno de la parlamentarización de los sistemas políticos es el resultado de un proceso histórico que se adaptó a las características y necesidades de diversas sociedades latinoamericanas. Cuando Pedro Planas (1997) se refería al desarrollo histórico de los sistemas de gobierno y sus instrumentos consideraba que «hubo un desarrollo parlamentario y constitucional propio, autónomo, paralelo al desarrollo constitucional que tuvieron los mismos instrumentos de control parlamentario en Europa continental» (p. 8).
Debemos recordar que Perú no es el único Estado sujeto de este fenómeno en su sistema político. Colombia y Argentina comparten una serie de elementos que los hacen similares entre sí (Herrera, 2019). En la sociedad contemporánea existen otros fenómenos que influyen en el entorno político y social de un Estado. Hoy en día, Perú y otros países se enfrentan a la polarización. Al respecto, Varieties of Democracy (2023) precisa que américa Latina y el Caribe ha experimentado el mayor aumento de la polarización política en los últimos 20 años.
Como vemos, la polarización no es un fenómeno reciente. De hecho, ha estado presente a lo largo de la historia política del Perú: desde la formación de la República. Así, se manifiesta en diversas revoluciones en las que se enfrentaron posiciones e ideas políticas (McEvoy, 2017). Sin embargo, actualmente, este fenómeno se ha trasladado a las instituciones políticas en las que la población peruana más confiaba. Esto ha generado una creciente fragmentación de la mayoría de los espacios políticos, sobre todo en los partidos políticos, el Congreso y el Gobierno (IEP, 2023; IPSOS, 2023).
En primer lugar, para adentrarnos en ambos conceptos que ocasionan tensiones en la sociedad —y, por tanto, en la representación política—, recordaremos lo dicho por Giovani Sartori cuando se refería al concepto de representación, en su discurso al Congreso de los diputados español en 1998. Para el maestro italiano, «la representación es la actuación en nombre de otro en defensa de sus intereses» (Sartori, 1999, p. 2), es decir, los ciudadanos eligen a sus representantes para que tomen decisiones y defiendan sus intereses en el ámbito político. Por lo tanto, estos representantes, a través de su actuación en instituciones como los partidos políticos o el Congreso, deben reflejar las preferencias y necesidades de los ciudadanos a quienes representan (Oliver, 2022).
En esa línea de ideas, cuando vinculamos la polarización al concepto de representación, automáticamente aparecen señales de divisiones profundas y conflictos en la sociedad con relación a cuestiones políticas, sociales y culturales. Esto se debe a la presencia de diversas perspectivas que pueden ser contradictorias y difíciles de conciliar. Un ejemplo de esto es el debate doctrinario sobre un nuevo proceso constituyente en Perú, el cual está dividido por dos posturas: por una parte, la idea de que respalda la reforma parcial y, por otra, la posición que respalda la reforma total (H. Campos, 2023, p. 133).
De igual manera, la polarización estuvo presente durante la crisis de 2020 que enfrentó a los poderes Ejecutivo y Legislativo. En este caso, ambos poderes luchaban por tener control sobre el otro, lo que provocó la falta de respeto al equilibrio de poderes y creó un ambiente de tensión que llevó a un bloqueo político sin tregua, lleno de acusaciones mutuas y dificultades para tomar decisiones efectivas, especialmente durante el período de pandemia (Levitsky, 2018).
Otro ejemplo de polarización en el sistema de Gobierno peruano se encuentra en la forma en la candidatura presidencial; particularmente, cuando recurrimos a la figura del ballotage. Recordemos que esta fórmula proporcional permite realizar la segunda vuelta presidencial, pero divide al país en dos posiciones muy polarizadas (ONPE, 2021). Además, la presencia de numerosos partidos y agrupaciones dispersa el voto en porcentajes de representación muy bajos y, al mismo tiempo, estimula la conformación de un Congreso fragmentado, radicalizado y polarizado «sin coincidencias programáticas, ni ideológicas, ni políticas coherentes de Gobierno» (ONPE, 2021).
En consecuencia, podemos exponer que la polarización evita que diversas ideas converjan en un mismo espacio; además, imposibilita que la representación se reúna en un mismo lugar debido a diferencias de pensamiento, que impide el diálogo y con esto la dificultad de establecer mecanismos que mejoren la relación entre los poderes públicos y la ciudadanía. Esta condición de nuestro tiempo hace más compleja la posibilidad de representar intereses concretos y sobre todo los difusos. Sumado a lo mencionado, esta condición incluso lleva a enfrentamientos letales como los ocurridos a finales del año 2023 en el sur del país (CNN, 2023).
Dejamos de lado por un momento la polarización para adentrarnos en otro fenómeno: la fragmentación. Según señala Carrasco (2022), en su dimensión cualitativa «un Parlamento fragmentado se caracteriza por la dificultad para alcanzar acuerdos entre distintas fuerzas políticas [...]» (p. 84-86). Debemos advertir que esta idea es de naturaleza parlamentaria, pero resulta útil para entender mejor a esta compleja anomalía en el sistema de político peruano.
Tomando en cuenta este concepto desarrollaremos el sentido de la fragmentación política dentro del sistema de partidos, del Congreso peruano y finalmente cómo esta afecta las relaciones entre los poderes Ejecutivo y Legislativo. En ese contexto, debemos destacar que esta situación genera varios desafíos y, sobre todo, dificultades para canalizar los diversos intereses que representan los partidos u organizaciones políticas, los congresistas y el propio Gobierno.
Como destaca la Ley de Organizaciones Políticas N.º 28094, los partidos políticos expresan el pluralismo democrático y son los responsables de canalizar los intereses de la ciudadanía. Bidart Campos en García Toma (2022), menciona que «[...] el partido es una asociación con fines políticos, tales como alcanzar el poder, influenciar en la toma de decisiones o ejercer actos de control sobre la conducción del gobierno» (p. 84). Sin embargo, ¿qué sucede cuando no cumplen con esta tarea? Principalmente, podemos decir que surge la fragmentación y con esta la imposibilidad de encauzar los diversos intereses de la sociedad. Además, conforme señala el Tribunal Constitucional peruano:
Los partidos políticos tienen por función, entre otras, evitar que la legitima, pero atomizada existencia de intereses, al interior de la sociedad, se proyecte en igual grado de fragmentación al interior del Congreso de la República, pues si ello ocurre, resultará minada la capacidad deliberativa y, con ella, la posibilidad de adoptar oportuna y consensuadamente decisiones para afrontar los distintos problemas políticos, sociales y económicos del país […]. (Sentencia del Tribunal Constitucional N.º 0030-2005-PI/TC, f. j. 13)
En ese sentido, es correcto afirmar que, si el sistema de partidos políticos en Perú está fraccionado, radicalizado y polarizado, entonces, el encauzamiento de intereses dentro del Congreso es limitado. En otras palabras, la fragmentación del sistema de partidos políticos no solo debilita la deliberación del parlamento por cuestiones prácticas, sino que también afecta la eficacia de la fiscalización o control (arts. 93, 94, 96 y 97 de la Constitución), ya que, cuando hablamos de deliberación, nos referimos a los diferentes procedimientos constitucionales y reglamentarios que permiten tomar decisiones en beneficio del país (Campos, 2014, p. 298).
En la misma línea de ideas, el sistema de partidos políticos peruano en la actualidad está caracterizado por su diversidad y fragmentación. Durante las últimas décadas, ha surgido una proliferación de partidos y alianzas políticas, que han llevado a una mayor fragmentación del parlamento. Esta diversidad de partidos también ha dificultado la formación de mayorías sólidas y la consolidación de un bloque político dominante. Dieter Nohlen nos explica que esta situación puede atribuirse a la composición del sistema electoral que es:
[…] producto de la orientación de las ideas de reforma política hacia una mayor inclusión política y mayor ampliación de la representación política, promovida como profundización de la democracia, sin considerar los obvios efectos de fragmentación partidaria. Y entre más elevada la fragmentación de una asamblea, mayor es la probabilidad de que se promueva una reforma electoral para adoptar el sistema de mayoría absoluta. (Nohlen, 2015, p. 128)
El autor señala también que resultaría sumamente complejo reformar el sistema de representación proporcional por un sistema mayoritario uninominal, con la finalidad de reducir el vasto número de partidos políticos hasta convertirse en un sistema bipartidista como el caso británico. Sin embargo, no podría concretarse esta reforma, en principio, por la falta de institucionalización de nuestros partidos políticos (Nohlen, 2015, p. 134).
En línea con lo señalado por Nohlen, el politólogo peruano Fernando Tuesta Soldevilla señala que el voto preferencial es un voto letal porque rompe con una característica esencial de un representante, el liderazgo. Además, «no les permite a los candidatos tener lazos firmes con los partidos» (Tuesta, 2013, p. 266). Consideramos que probablemente este es uno los factores que incentiva con mayor fuerza la fragmentación del sistema de gobierno, ya que los integrantes de los partidos políticos luchan internamente por espacios y poder.
Respecto de la fragmentación y el Congreso peruano debemos indicar que, en la actualidad este compuesto por ciento treinta congresistas; sin embargo, con la Reforma Constitucional desarrollada a través de la Ley N.° 31988, del 20 de marzo de 2024, a partir de las próximas elecciones generales, estará compuesto por un mínimo de ciento treinta parlamentarios (artículo 90 de la Constitución). Cada uno pertenece a un partido político que, a su vez, conforma —internamente— (i) un grupo parlamentario; (ii) una cédula parlamentaria, o (iii) es independiente. En Perú, el sistema de partidos tiene las características del pluripartidismo que se replica en Ecuador y Bolivia. Esta composición acepta la participación de tres partidos a más (García Toma, 2022, p. 106). En otros países de América Latina, como Paraguay, el sistema de partido es hegemónico o, como la denominada Vargas Llosa al sistema mexicano en la entrevista «Encuentro Vuelta. Siglo XXI: La experiencia de la libertad» (Sánchez, 2020, 137 m, 15 s), una «dictadura perfecta» acontecida entre el año 1929 y 2000 (Luna, 2022, p. 473).
Si queremos ser precisos, a junio de 2023 existían 22 partidos inscritos y 5 en proceso de inscripción en el Registro de Organizaciones Políticas a nivel nacional, así como 76 movimientos regionales inscritos y 2 en proceso de inscripción. En la actualidad, existen 40 partidos inscritos y 34 en proceso de inscripción ante el mismo Registro de Organizaciones Políticas (JNE, 2025). Como un ejercicio comparativo hemos considerado a Bolivia, otro país con similares índices de polarización en la región (V-Dem, 2023). Este país cuenta con nueve organizaciones políticas de alcance nacional inscritas a junio de 2023 (OEP, 2024); así como ciento cuarenta y cinco organizaciones políticas de alcance departamental (OEP, 2024). Como vemos, las cifras son abrumadoras en ambos casos, lo que demuestra la enorme brecha para canalizar intereses.
Como sistema pluripartidista, en Perú tras conocerse los resultados electorales de 2021, el parlamento quedó constituido por 10 grupos parlamentarios. Tres años después, contó con 11 grupos parlamentarios y 18 congresistas independientes. En la actualidad, hay 14 grupos parlamentarios y 6 no agrupados (Congreso, 2024). A la par, el expresidente Castillo contó con el respaldo de 37 de estos parlamentarios, es decir, el 28.46 % del total de parlamento. Aún peor, la presidenta Dina Boluarte no cuenta con un grupo parlamentario que le respalde formalmente dentro del Congreso. Estos resultados muestran dos conclusiones: i) el Congreso peruano se encuentran altamente fraccionado (Congreso, 2024) y ii), a pesar de la victoria de la fórmula presidencial del Partido Político Perú Libre, este no cuenta con mayorías que le permitan gobernar holgadamente, como ocurrió en 2016 con el partido PPK y en 2018 con el gobierno de Martín Vizcarra (Perú 21, 2016; El Búho, 2018).
Ante ello, vemos que, a partir de la evidente fragmentación partidaria, existe un problema que sale a flote y está vinculado al espacio interno de las organizaciones políticas: es la falta de disciplina partidaria. En la doctrina comparada autores como Maingwaring en Campos (2014) señalan que «con partidos disciplinados, el presidente también resulta favorecido, pues tiene que negociar una nueva colación por cada propuesta legislativa» (p. 25). Nosotros consideramos que efectivamente la disciplina partidaria beneficia al presidente al simplificar el proceso de negociación política.
De igual manera, entendemos que la falta de disciplina parlamentaria modula el sistema político. No es lo mismo un parlamento plural, en el que se canalizan los intereses de diversos sectores de la sociedad y el respeto por la institucionalidad funcional, que un Congreso plural fragmentado, donde los intereses difusos no son prioridad y las facultades son menoscabadas por bajas pasiones (El País, 2024).
Como apunte a esta situación, es frecuente en el Congreso peruano el transfuguismo de una bancada a otra por parte de los representantes nacionales. Tal es así que el 27 % de los legisladores cambió de bancada en los primeros 18 meses de mandato legislativo (El Comercio, 2023). Esta situación se debe a diversos factores; entre estos, la falta de control interpartidario efectivo, más que del reglamento interno de cada grupo parlamentario. Además, al renunciar a su bancada, los intereses que representaba pueden verse mermados, debido a que para sacar adelante un proyecto de ley es necesario contar con el respaldo de una bancada o grupo parlamentario que impulse y refrende dicho proyecto.
Por otra parte, es importante destacar que, cuando los partidos son disciplinados, el presidente tiene un respaldo sólido y predecible en el Congreso. Esta situación facilita el proceso de negociación política y permite al presidente contar con un bloque de votos más o menos unificados para respaldar sus propuestas legislativas. Por el contrario, si los partidos no son disciplinados y sus miembros actúan de manera fragmentada o insisten en agendas individuales, el presidente tendrá que enfrentarse a mayores desafíos para lograr el apoyo del parlamento. En este caso, cada propuesta requerirá negociaciones individuales con diferentes facciones o legisladores, lo cual puede ser más complicado y consumir más tiempo (Delgado, 2006, p. 102).
En el caso peruano, la indisciplina partidaria se debe a la fragmentación parlamentaria, que refleja una multiplicidad de partidos con diferentes agendas, intereses y ambiciones individuales. Estas características combinadas con la falta de liderazgos sólidos y las ideologías difusas o débiles complican las posibilidades de mejorar las relaciones entre los poderes (El Comercio, 2023). Como señalaba Sartori en Campos Ramos (2014) «si un sistema se basa en asambleas fragmentadas, ingobernables y emocionales, por su propia inercia seguirá tal cual es» (p.26).
En conclusión, la polarización y la fragmentación son dos fenómenos que afectan el sistema de gobierno peruano, dificultan la representación política efectiva y el ejercicio del control político. La polarización provoca divisiones profundas en la sociedad, obstaculizando el diálogo y la convergencia de ideas en el ámbito político. Esto se refleja especialmente en los debates sobre reformas constitucionales, donde posiciones opuestas generan conflictos y dificultan la toma de decisiones consensuadas. Por otro lado, la fragmentación política en el sistema de partidos impide la formación de mayorías en el Congreso peruano, lo que afecta la eficacia de la deliberación y el control político.
IV. EL USO DESPROPORCIONADO DE LOS INSTRUMENTOS DE CONTROL POR RESPONSABILIDAD POLÍTICA
Los instrumentos de control por responsabilidad política han sido parte del sistema del Gobierno peruano desde inicios de la República, en particular desde 1828. En consecuencia, debemos reconocerlos como mecanismos que han cultivado las relaciones entre los poderes durante prácticamente dos siglos. Sin embargo, en los últimos años han adquirido un protagonismo negativo sin precedentes en la historia constitucional del país (Mora-Donatto, 2001, p. 86). Baste como muestra su aplicación para disolver el Congreso, vacar a más de un presidente de la República y solicitar la dimisión conjunta e individual de más de una docena de ministros (Expediente N.° 004-2022-PCC/TC, ff. jj. 91, 92 y 93).
Ahora bien, los instrumentos de control por responsabilidad política pueden definirse desde dos perspectivas principales. Por un lado, atendiendo el concepto de responsabilidad que «constituye uno de los checks and balances característicos del sistema constitucional de raíz liberal», y el de responsabilidad política que «se resume en la posibilidad de que un Gobierno, o cualquiera de sus miembros, pueda ser desalojado de su cargo por el Parlamento» (Bustos, 2001, p. 16). Por el otro, deben entenderse como mecanismos de naturaleza parlamentaria y no presidencial, alineados con las bases del sistema político peruano.
Es importante aclarar que, en esta oportunidad, nos referiremos específicamente a los instrumentos de control-responsabilidad política. Reconocemos la existencia de los instrumentos de control-fiscalización, pero no los desarrollaremos debido a su amplitud y porque este estudio se centra en las relaciones entre los poderes a partir de los primeros (García Roca, 2017, p. 20).
Cuando hablamos de control-fiscalización, nos referimos a instrumentos cotidianos del legislativo como los denomina García Roca (2017, p. 40), que incluyen la estación de preguntas, el pedido de información o la conformación de comisiones. En contraste, el control-responsabilidad política, incluye mecanismos más incisivos como las mociones de censura, interpelación, vacancia o acusaciones constitucionales. Mientras los primeros están orientados a la rendición de cuentas, los últimos tienen efectos significativos sobre la estabilidad del Estado al conllevar la destitución de cargos (Bustos, 2001, p. 39).
En ese sentido, es crucial que los instrumentos de control por responsabilidad política se ejerzan con razonabilidad y proporcionalidad, ya que su implementación puede generar «terremotos» que afectan la estabilidad del sistema. Fortalecer los mecanismos de control-fiscalización, menos lesivos, también puede contribuir a consolidar el sistema de gobierno y mejorar el ejercicio del poder político. Como bien señala García Roca (2017): «Hay un amplio elenco de herramientas de control posibles, y deben seleccionarse las más adecuadas a las necesidades de cada país» (p. 48).
Habiendo realizado esta aclaración, hemos encontrado en la doctrina una afirmación esencial respecto a la responsabilidad política y control parlamentario cuando estos son manipulados con excesos: «El problema se encuentra en la necesidad de imbricar la responsabilidad política, o más concretamente los instrumentos para poder obtener la remoción del Gobierno en una de tales funciones» (Bustos, 2001, p. 39). A partir de aquí podemos señalar numerosos argumentos como la referencia a un sistema parlamentario o la idea de que este simplemente no encaja en el ordenamiento peruano; de igual forma, lo esencial en esta cuestión es preguntarnos ¿cómo se sostiene la estabilidad política, a través de qué instrumentos? y ¿por qué?
Veamos. Si tomamos en cuenta a la facultad de destituir al Gobierno observamos que, en los países de corte presidencial, este procedimiento se realiza a través de un impeachment o juicio político y en los sistemas europeos parlamentarios se le denomina «moción de censura» (García Belaúnde y Tupayachi, 2022). En el ordenamiento constitucional peruano, para remover a un gobernante es necesario recurrir a la moción de vacancia acompañada por una de las cuatro causales establecidas en el artículo 113 de la Constitución política del Perú y lo dispuesto en el artículo 117 de la misma carta magna (García Belaúnde, 2022, p. 57).
Sobre la figura de la vacancia existen numerosas publicaciones (García Belaúnde y Tupayachi, 2022; Hakansson, 2020; Chavarri, 2013). A pesar de ello, no resulta ocioso recordar los aspectos por los que consideramos esta figura ha sido manipulada y utilizada con despropósito, en determinados casos. Desde la primera moción de vacancia presentada en contra del exmandatario Pedro P. Kuczynski en 2016, se emplearon maniobras reiterativas para emplear este instrumento como si se tratase de un mecanismo de control y fiscalización, es decir, no se consideró la proporcionalidad de los efectos de esta figura sobre el régimen democrático y el sistema político peruano (Arce e Incio, 2018, p. 364).
Una muestra cualitativa son las dieciocho mociones de vacancia presentadas en contra de diversos mandatarios, que, a pesar de pertenecer a diferentes posturas ideológicas, demuestran que el uso desmedido de instrumentos tan lesivos como este afecta a la estabilidad del país (Congreso, 2024). En esencia, este tipo de instrumentos debe emplearse como última ratio: «la responsabilidad política no será, por tanto, una consecuencia de control parlamentario del Gobierno, sino más bien un presupuesto lógico, un prius» (Bustos, 2001, p. 43).
En el procedimiento utilizado para sacar adelante esta moción se deben contemplar las causales de disolución y a continuación el procedimiento dispuesto en el Reglamento del Congreso (arts. 113 y 117 de la Constitución y arts. 68, 89-A del Reglamento del Congreso de la Republica del Perú). No obstante, el conflicto no se encuentra en el procedimiento, sino en el fondo del asunto, es decir, en las causales —específicamente, la vinculada a la declaratoria de incapacidad moral permanente— (Palomino y Paiva, 2022). Esta situación nos lleva a señalar que en Perú nos encontramos frente a un parlamento que no puede formar gobierno porque se trata de un sistema de bases presidencialista, pero que sí puede derribarlo.
Recordemos que en el contexto parlamentario durante el proceso de vacancia a Kuczynski, el parlamento estaba compuesto por una mayoría opositora y por varias minorías que no alcanzaban juntas la mitad del parlamento. Aquella conformación mostraba un parlamento altamente fragmentado que respondía a diversos intereses. Como señala Negretto (2014), esta situación convertía a Kuczynski en un presidente minoritario (p. 10). En otras palabras, un presidente débil ante el Congreso de la República, por lo tanto, era un blanco fácil de destituir como ocurrió en el pasado con José Luis Bustamante en 1948, y Rivero y Fernando Belaúnde en 1968 (García Belaúnde, 2008, pp. 103-105).
Ahora bien, otro de los instrumentos que pertenece a esta tipología son las mociones de censura. Esta institución se encuentra prevista en el artículo 132 de la Constitución y en el artículo 86 del Reglamento del Congreso de la República. Su origen se remonta al sistema parlamentario, y está presente en once constituciones latinoamericanas como señala Diego Valadés en su obra sobre «La parlamentarización de los sistemas presidenciales». Se utiliza, como señala la doctrina, para desaprobar «la falta de idoneidad, transparencia o corrección en el ejercicio de la actividad del gobierno» (García Toma, 2022, p. 129).
Además, este instrumento permite cultivar las relaciones entre los poderes; sin embargo, al igual que la vacancia por incapacidad moral, su uso puede resultar desproporcionado no por lo cualitativo, sino por cuestiones ajenas al ejercicio político, es decir, cuando no se exigen responsabilidades políticas. En esos casos, no se cumplirá con su propósito y solo alimentará la inestabilidad del sistema. Por tanto, es necesario señalar que el parlamento debe actuar proporcionalmente a la necesidad o recurrir a vías igualmente satisfactorias, menos lesivas, que no atenten con el sistema de gobierno o, en caso de recurrir a ellas, los actores actúen con criterio y responsabilidad.
Otro de los instrumentos en cuestión es la moción de interpelación. Este instrumento de origen francés da lugar a las mociones de censura. Se encuentra previsto en el artículo 131 de la Constitución Política del Perú y en el artículo 83 del Reglamento del Congreso de la República (Cáceres, 2022, p. 722). El profesor García Toma (2022) se refiere a este instrumento como «un pedido de explicación o aclaración en sesión pública, por parte del Consejo de ministros o un ministro en particular, con el objetivo de que se cumpla con rendir cuentas sobre un asunto de interés público y su competencia funcional» (p. 123).
Al igual que los anteriores instrumentos, la interpelación se convirtió en una figura recurrente que alimentaba el conflicto entre el parlamento y el gobierno. Esto, en principio, se puede atribuir a su carácter político, puesto que permitía cuestionar y presionar al gobierno. En algunos casos, las mociones de interpelación provocan discusiones acaloradas y debates intensos que demostraban las discrepancias políticas y los choques de poder entre las mayorías y minorías o viceversa.
Como señala la profesora Milagros Campos (2022), la moción de interpelación se convirtió en una fuente frecuente de constante tensión y conflicto entre el Congreso y el Gobierno. Prueba de ello son las ocho mociones realizadas entre 2016 y 2021 (p. 226). En torno a esta cuestión, parte de la doctrina peruana se ha manifestado señalando «sin importar la forma en la que los ministros fueron removidos, queda claro que existe una relación entre la inestabilidad política, los cambios en los gabinetes y la oposición parlamentaria» (Landa, 2023, p. 51).
Ahora bien, el uso de este instrumento en múltiples oportunidades puede significar la pérdida de confianza y legitimidad, ya que emplearlo de manera desproporcionada erosiona la confianza en las instituciones políticas por parte de la ciudadanía (INEI, 2024). La opinión pública percibe estas disputas como una muestra de confrontación y falta de consenso, lo que genera una imagen negativa de los actores políticos y debilita la confianza de la ciudadanía en el sistema político (IPSOS, 2024). Por ello, y con la finalidad de evitar arbitrariedades, los actores políticos deben considerar el uso proporcional y basado en criterios objetivos para emplear este tipo de instrumentos.
Para evitar que estos instrumentos se conviertan en herramientas destructivas para el régimen democrático peruano y sus instituciones, debemos garantizar que se utilicen con proporcionalidad y, sobre todo, con racionalidad. Estos dos principios podrían convertirse en una alternativa ante la coyuntura política actual, como lo ha señalado la doctrina (García Roca, 2017). De igual manera, es importante destacar la labor constructiva del Tribunal Constitucional que colabora con la mitigación de estos excesos de poder (Sar & Raffo, 2021).
Ante los argumentos esgrimidos, lo más razonable sería sostener que estos instrumentos deberían reformularse o incluso ser eliminados del sistema político peruano, ya que dificultan la concreción de un proceso de diálogo y, con ello, obstaculizan las relaciones entre poderes para estimular la estabilidad, como es el caso de la vacancia presidencial. No obstante, debemos ir más allá y reconocer que estos instrumentos son herramientas para controlar el poder político y que tienen un impacto significativo en las instituciones; porque, no es lo mismo crear una comisión de investigación luego de un ciclo de preguntas a un ministro de Estado para que rinda cuentas, que interpelarlo directamente, salvo que existan elementos concluyentes que justifiquen el proceso de interpelación. Este argumento cobra sentido, dado que los controles en el Congreso peruano se han utilizado de formas radicales, negativas y, sobre todo, de manera desproporcionada.
Dicho esto, realizar una evaluación que nos permita determinar el impacto del uso de un instrumento sobre otro, no resulta una tarea fácil; sin embargo, es posible reconocer cómo estos instrumentos podrían afectar la estabilidad del sistema. Si nos remitimos a la idea de la racionalidad del sistema, debemos considerar que este principio actúa como un factor clave para la estabilidad, tal como lo reconocen otros sistemas en los que el parlamento actúa de manera racional ante acontecimientos políticos complejos (Hernández, 2003).
Para concluir este apartado, recordemos lo señalado por el Tribunal Constitucional peruano en la Sentencia N.° 0030-2005-AI/TC, sobre rol de fiscalización y el control del poder en Perú:
El hecho de que la gobernabilidad implique la generación de consensos no significa que en la democracia resulte proscrito el disenso. Por el contrario, la democracia implica el consenso de las mayorías, con pleno respeto frente al disenso de la minoría. Aunque el gobierno democrático es un gobierno de mayorías, éste pierde sustento constitucional si no se encuentran plenamente garantizados los derechos fundamentales de las minorías. De ahí la necesidad del establecer distintos mecanismos de control al gobierno que, inevitablemente, se presentan como vías, por así decirlo, «contra-mayoritarias». (Sentencia N.º 0030-2005-AI/TC, f. j. 15)
Siguiendo la tesis de la sentencia precedente, podemos decir, que sólo así se encuentra plenamente asegurada la libertad (en igualdad) de todas las personas al interior del Estado social y democrático de derecho. En ese mismo sentido, García Roca señala que «sin control parlamentario no puede existir democracia representativa; tampoco en el presidencialismo iberoamericano contemporáneo que ha sufrido una seria transformación» (García Roca, 2017, p. 45).
V. CONCLUSIONES
Se planteó como objetivo general de este trabajo explicar las posibles causas de los problemas constitucionales relacionados con el control del poder político en el sistema parlamentarizado peruano. Para ello, se analizó como la atenuación del sistema presidencial, la relación entre la polarización social y la fragmentación congresal y su impacto en la efectividad del control político, finalmente, se exploró el uso desproporcionado de los instrumentos de control parlamentario en Perú y sus consecuencias para la estabilidad del sistema.
Una vez desarrollada la investigación, se concluye que el sistema político peruano, caracterizado por una creciente parlamentarización, ha experimentado una transformación significativa en las últimas décadas. Si bien los mecanismos de control parlamentario han logrado mitigar los excesos del presidencialismo, su uso excesivo y desproporcionado ha generado una dinámica de poder inestable y disfuncional. Recordemos que, en la relación de control de poder, se encuentra tanto quien es controlado como quien controla, en función de los límites establecidos por la Constitución, la Ley Orgánica o las normas pertinentes. Dicho de otra manera, existe un controlador y un controlado; por tanto, esta relación debe mantenerse dentro de los márgenes normativos y no en excesos subjetivos. En otras palabras, ningún acto de control político o rendición de cuentas debe ser desproporcionado o ilegal.
Los políticos —inquilinos del poder político— deben recordar que el límite de sus acciones está establecido en la carta fundamental y que extralimitarlos representa una grave vulneración de su mandato. No solo ello, sino también han de recordar que «el control parlamentario a menudo tendrá una eficacia extraparlamentaria y provendrá de la opinión pública a través de los medios de comunicación» (García Roca, 2023, p. 777), por lo que les corresponde no atender a sus pasiones, sino a los elementos objetivos que permiten controlar. En buenas cuentas, los fiscalizadores del control político no deben actuar por mero impulso o vocación.
Como se ha destacado, en Perú resulta necesario consolidar un sistema de rendición de cuentas robusto para evitar el abuso del poder político y, de esta manera, combatir a los abusos detallados en la presente investigación y garantizar un equilibrio genuino de los poderes y órganos constitucionalmente autónomos. Para ello, se debe considerar que los elementos de control al poder político no deben estar sujetos a condiciones externas a las jurídicamente reconocidas en la constitución y el reglamento del Congreso, es decir, se debe evitar la contaminación que genera tanto la polarización como la fragmentación.
Otro elemento que se debe considerar para fortalecer dicho sistema es evitar el uso desproporcionado los mecanismos de control por responsabilidad política. Su existencia no representa una carta abierta de aplicación, en otras palabras, la existencia de mecanismos como la moción de interpelación, vacancia o censura, no debe significar una oportunidad para los fiscalizadores de emplearlos desproporcionalmente, como lo han hecho en los últimos nueve años. Por el contrario, estos deben ser empleados para limitar el uso del poder político cuando el gobernante y sus ministros intenten erosionar el Estado de Derecho o no establezcan un clima de gobernabilidad.
Por lo tanto, se debe considerar que los mecanismos de control por responsabilidad política deben ser empleados con mayor gradualidad por parte de los fiscalizadores, dado que su uso desproporcionado genera instabilidad política, un gradual menoscabo a la democracia y al sistema político peruano, así como a la credibilidad de la ciudadanía en sus instituciones.
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Recibido: 20-05-2024 Aprobado: 08-01-2025
[1] Abogado por la Universidad Católica de Santa María, Candidato a Doctor por la Universidad Complutense de Madrid. Máster en Derecho Parlamentario, Elecciones y Estudios Legislativos por la Universidad Complutense de Madrid. Máster en Gobierno y Cultura de las Organizaciones por la Universidad de Navarra. Profesor en la Universidad de San Martin de Porres. Exregidor Distrital. Código ORCID: 0009-0007-1726-8512. Correo electrónico: jcaceresr@usmp.pe