Reimaginando el balance de poder entre gobierno central y gobiernos regionales: coerción estatal y eficiencia de Pareto
Reimagining the balance of power between the central government and regional governments: state coercion and Pareto efficiency
Johnny Andrés Vásquez Soriano[1]
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[Resumen]
Este artículo examina la pertinencia del criterio económico de la eficiencia de Pareto como equivalente al criterio jurídico de equilibrio de poderes, proporcionando una medición objetiva para la distribución del poder entre el gobierno central y los gobiernos subnacionales. Se analiza el papel de la «coerción estatal» en la distribución eficiente del poder, destacando su función disuasiva frente a desequilibrios y restauradora del equilibrio, con un enfoque comparativo sobre los sistemas de Alemania y España. Además, se explora cómo, en la Constitución del Perú, una distribución eficiente del poder entre el gobierno central y los gobiernos regionales podría alcanzar el óptimo de Pareto, proponiendo la inclusión de la «coerción estatal» como un mecanismo clave para garantizar esta distribución eficiente entre los diferentes niveles de gobierno en el Perú.
Palabras claves
Eficiencia de Pareto, equilibrio de poderes, coerción estatal, distribución del poder, gobierno central, gobiernos subnacionales, Constitución del Perú, óptimo de Pareto, reforma constitucional, descentralización.
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[Abstract]
This article examines the relevance of the economic criterion of Pareto efficiency as equivalent to the legal criterion of the balance of powers, providing an objective measure for the distribution of power between the Central Government and subnational governments. The role of «state coercion» in the efficient distribution of power is analyzed, highlighting its dissuasive function against imbalances and its restorative role in restoring equilibrium, with a comparative focus on the systems of Germany and Spain. Furthermore, it explores how, in the Constitution of Peru, an efficient distribution of power between the Central Government and Regional Governments could achieve Pareto Optimality, proposing the inclusion of «state coercion» as a key mechanism to ensure this efficient distribution among the different levels of government in Peru.
Keywords
Pareto efficiency, balance of powers, state coercion, power distribution, central government, subnational governments, Constitution of Peru, Pareto optimality, constitutional reform, decentralization
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Sumario
I. Introducción
II. Una visión económica de la Constitución: distribuidora del recurso poder
III. La armonía en el archipiélago peruano
IV. El óptimo de Pareto como equivalente al equilibrio de poderes.
V. La divergencia de intereses y legitimidades en el caso Conga
VI. La coerción estatal: disuasiva y restauradora
VII. Conclusiones
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I. Introducción
Si bien Montesquieu (1972) afirmó que «Todo estaría perdido si el mismo hombre, el mismo cuerpo de personas principales de los nobles o del pueblo ejerciera los tres poderes: el de hacer las leyes, el de ejecutar las resoluciones públicas y el de juzgar los delitos o las diferencias entre particulares» (p. 151), lo cierto también es que la noción de separación tripartita del poder, a estas alturas de la historia, resulta insuficiente, dado que las funciones del Estado se encuentran distribuidas entre los diversos organismos que lo conforman y que mutuamente se controlan los unos a los otros, por lo que más que la independencia, hoy se tiene la interdependencia de los poderes del Estado. Entonces, ¿por qué la noción de equilibrio de poderes sigue siendo esencial en el diseño y funcionamiento de los Estados modernos, incluso frente a las críticas y reinterpretaciones de la separación del poder? La definición teórica se aleja de la interrogante planteada, puesto que la tradición jurídica occidental no discute hoy la necesidad de la separación de poderes, reciba aquella el nombre de independencia o interdependencia, sino que ha dirigido su atención hacia un concepto más complejo y dinámico: el equilibrio de poderes.
El meollo del asunto estriba en la elección del polisémico término «equilibrio», un significante con distintos significados. Este concepto, que evoca la precisión de las matemáticas, contrasta con la subjetividad de las ciencias sociales, en especial con el derecho, una disciplina eminentemente hermenéutica. Esta es una discusión que inevitablemente se ha de ver tamizada por la ideología, los intereses, animadversiones y/o las ignorancias de quienes discuten no solo cuándo se alcanza el equilibrio de poderes, sino si acaso este es un estado permanente de las cosas o es, más bien, dinámico.
En el debate sobre cuál es la forma más adecuada de estructurar las instituciones de un estado-nación para alcanzar el mayor nivel de prosperidad sin perturbar el frágil equilibrio entre los diversos actores o elementos dentro del país, quiénes tienen roles e intereses en el proceso político, la cuestión de cómo se distribuye el poder entre estos agentes es fundamental, y el caso del Perú no es una excepción, pues «Se trata nuevamente un ejercicio de ponderación entre los riesgos de que el equilibrio degenere en inmovilidad, desgaste o destrucción mutua; y el riesgo de que la supremacía degenere en el sometimiento a la voluntad unificada de un único órgano estatal, […]». (Vásquez, 2022).
El presente artículo se inserta en este marco y se apoya en las investigaciones previas del autor, en particular en la tesis de maestría titulada La incorporación de la coerción estatal en la Constitución para restaurar la eficiente distribución de poder entre Gobierno Central y Gobiernos Regionales del Perú, con la cual obtuvo el grado de Maestro en Derecho Administrativo Económico por la Universidad Continental, y en la tesis profesional titulada La eficiencia del principio de permanencia de la descentralización en supuestos de infracción a la Constitución por parte de los gobiernos regionales, con la que obtuvo el título de Abogado por la Universidad ESAN. Estas investigaciones proporcionan una base sólida para reflexionar sobre la interacción entre la autonomía regional y la autoridad central, y sobre cómo preservar el equilibrio de poderes en sistemas descentralizados.
Así pues, se adopta un enfoque cualitativo que integra los principios del derecho constitucional y la economía para analizar la distribución de competencias entre el gobierno central y los gobiernos regionales en un Estado descentralizado. Se aplica el método cualitativo en cuanto este permite explorar fenómenos complejos desde una perspectiva inductiva, enfocándose en los significados, experiencias y contextos. Este enfoque es particularmente relevante para abordar la interacción entre autonomía y soberanía en la distribución del poder político, un fenómeno que no puede ser reducido a cifras o indicadores numéricos.
La investigación es de carácter aplicado, con un alcance correlacional, y utiliza un diseño no experimental y transeccional de tipo correlacional-causal. Esto implica observar las variables en un único momento temporal, sin intervención directa, para identificar las relaciones y correlaciones causales entre los elementos estudiados. Asimismo, la metodología contempla el análisis de casos específicos, como el conflicto del proyecto Conga en el Perú, respaldado por jurisprudencia relevante. Este enfoque permite no solo describir y explicar los fenómenos estudiados, sino también proponer soluciones prácticas orientadas a optimizar el equilibrio de poderes en el contexto peruano.
Desde una perspectiva de derecho comparado, se examina la figura de la «coerción estatal» como un mecanismo empleado en Alemania y España para disuadir desequilibrios y restaurar el orden institucional. Especial atención se da al análisis del artículo 155 de la Constitución española y su aplicación durante la crisis catalana, explorando paralelismos con las tensiones observadas en el Perú. A través del concepto de eficiencia de Pareto, la investigación introduce un criterio económico para enriquecer el análisis constitucional, entendiendo el equilibrio de poderes no solo como un principio normativo, sino también como un mecanismo práctico para garantizar el funcionamiento armónico del Estado.
En definitiva, el estudio concluye que la coerción estatal se perfila como una alternativa legítima y eficaz frente al estado de emergencia al permitir al gobierno central restaurar el orden constitucional sin comprometer derechos fundamentales ni recurrir a medidas extremas. Este marco metodológico interdisciplinario no solo contribuye al debate teórico, sino que ofrece valiosas lecciones para el fortalecimiento de la estabilidad y cohesión estatal, tanto en el Perú como en otros Estados descentralizados que enfrentan desafíos similares.
II. Una visión económica de la constitución: distribuidora del recurso poder
La tradición afirma que la Constitución, al ser la norma suprema dentro de un ordenamiento jurídico, ostenta un estatus privilegiado que la sitúa por encima de todas las demás leyes. Es más que una simple norma: se le considera una metanorma, una especie de fundamento último del sistema jurídico. Este estatus le ha sido otorgado por su carácter de contrato social, una figura que surge de la idea de una ficción histórica en la que la nación, en su calidad de poder constituyente absoluto, acuerda un pacto que da origen al gobierno. En este acuerdo, la nación impone de manera voluntaria límites a su propia discrecionalidad, es decir, restringe su poder ilimitado para garantizar un orden estructurado. Esta cesión de poder se traduce en la creación de una estructura de gobierno con competencias claramente definidas, lo que llamamos el poder constituido.
La propuesta de una visión económica de la Constitución no es incompatible con las construcciones axiomáticas previamente sustentada, al contrario, es una visión paralela. Lo que se postula es entender también a la Constitución como una herramienta para distribuir el recurso poder, cuyo nomen juris es el de competencias. Ensayando una definición básica, la economía puede entenderse como una herramienta que las sociedades emplean para utilizar recursos escasos en la producción de bienes y servicios valiosos, buscando distribuirlos de manera eficiente entre sus miembros con el propósito de satisfacer sus necesidades ilimitadas. (Samuelson y Nordhaus, 1999, p. 4)
En ese sentido, no es impreciso apuntar que la tendencia natural del ser humano ante la finitud de los recursos, es decir, ante la escasez, es la de acaparar la mayor cantidad de recursos. Esta tendencia no sería, por tanto, diferente en cuanto al recurso poder. Uniendo esa idea a la definición básica de la función del derecho, la de dar a cada uno lo suyo, puede afirmarse que el derecho es una herramienta que distribuye el poder al avocarse a la asignación de legitimidades. De hecho, el poder como recurso intrínsecamente escaso y valioso está sujeto a una lógica inmutable: su tendencia a expandirse en la medida en que los actores puedan adquirirlo, controlarlo y ejercerlo.
En el caso peruano, al tratarse de un Estado descentralizado, se introduce una nueva variable en la ecuación del equilibrio de poderes, porque la clásica separación horizontal de tres poderes coexiste con una separación vertical de poderes entre el gobierno central y las regiones. Y «nadie quiere menos poder; todo el mundo quiere más». (Greene, 2020, p. 19). Así, la descentralización, si bien pretende distribuir competencias para mejorar la eficiencia y la proximidad del gobierno, también se convierte en un escenario donde las partes buscan maximizar sus beneficios, a menudo en detrimento de la otra. La práctica revela que esta búsqueda de poder no está necesariamente asociada a un objetivo altruista o colectivo.
III. La armonía en el archipiélago peruano
La teoría que, desde la Ley de Bases de la Descentralización, aspiraba a una relación armónica entre el centro y las regiones se contrasta con la realidad, cuando «Hoy el Perú ha dejado de ser un país unitario de facto para convertirse en un archipiélago de 26 regiones en las que —paradójicamente— se practica el «centralismo en pequeño» [...]». (Abusada, 2019)
Para entender la dinámica del poder político en los gobiernos central y regional, puede concebirse la relación entre estos actores en términos de dos elementos clave: la autonomía y las competencias exclusivas. La autonomía se refiere a la capacidad de tomar decisiones políticas de manera independiente en un territorio, mientras que las competencias exclusivas son aquellas funciones o responsabilidades que le pertenecen a uno u otro nivel de gobierno, sin que el otro pueda intervenir. Son distintos estados del mismo recurso: el poder.
El gobierno central, en su rol de representante de la nación, ostenta un poder originario y más amplio. Este poder le permite, en principio, establecer el marco de actuación tanto a nivel nacional como regional. Sin embargo, en un Estado descentralizado, particularmente en el caso peruano, en que el todo precede a las partes, parte de ese poder se transfiere a los gobiernos regionales mediante el otorgamiento de competencias exclusivas. Una vez establecido lo mencionado, es menester poner de relieve que tales competencias no son parte del poder originario de los gobiernos regionales, sino que les son conferidas para que puedan gobernar de manera más eficiente en sus respectivas circunscripciones.
En un escenario ideal, este reparto de competencias entre el gobierno central y los regionales debe estar equilibrado. Es decir, el gobierno central debería retener aquellas competencias que garanticen la unidad nacional y la estabilidad, mientras que los gobiernos regionales deberían ejercer autonomía en las áreas que afecten de manera directa a sus territorios. Este estado de equilibrio puede verse alterado en diversas circunstancias. Los gobiernos regionales, bajo la bandera de la autonomía y el desarrollo local, pueden adoptar posturas que priorizan intereses particulares o políticos, incluso a costa del orden constitucional. Del lado del gobierno central, la resistencia a ceder competencias exclusivas responde no solo a la necesidad de garantizar la cohesión nacional, sino también a la idea de preservar la soberanía como una garantía contra la fragmentación del Estado. Este tipo de invasiones puede darse de manera deliberada o accidental, pero en ambos casos se afecta la eficiencia del sistema.
El Tribunal Constitucional, como árbitro de estas disputas, tiene la tarea de restaurar el equilibrio. Sus pronunciamientos son vinculantes y tienen la finalidad de devolver el orden y la claridad en cuanto a la distribución de competencias. Sin embargo, no siempre prevalece la interpretación constitucional en la práctica política; a veces, los intereses subnacionales desafían de facto el equilibrio establecido, especialmente cuando los individuos depositarios del poder regional buscan consolidar más poder del que originalmente les fue asignado. Esto resulta, si cabe, más contradictorio cuando estas pretensiones son acompañadas de una negligencia en el ejercicio de las competencias básicas en la gestión pública.
Basándose en la propuesta de Pérez (2007) sobre la Teoría de la agencia aplicada al derecho constitucional (p. 8), se parte del concepto de que el gobierno central, como principal, delega ciertas competencias a los gobiernos regionales en calidad de agentes. Esta relación se fundamenta en la confianza de que los agentes actuarán en beneficio del principal, gestionando sus respectivas jurisdicciones de acuerdo con los principios de eficiencia y probidad, lo que contribuirá al bienestar general del país. En este vínculo de principal-agente, el gobierno Central tiene la autoridad y toma las decisiones, eligiendo descentralizar funciones y responsabilidades a los gobiernos regionales, quienes, como agentes, se encargan de implementar dichas competencias en la práctica, siguiendo los objetivos y metas que ha establecido el Gobierno Central. Tal como ha señalado oportunamente el Tribunal Constitucional del Perú (2020):
En este orden de ideas, la consagración de la autonomía de los gobiernos regionales abarca las potestades, en su ámbito competencial, para autogobernarse por las autoridades representativas electas; para autorregularse en aplicación de las normas que aprueban; para autofiscalizarse, a través de la verificación del cumplimiento de sus normas; y, para autoadministrarse en su organización interna, en su presupuesto y en los servicios públicos que deben atender, así como en la autogeneración de recursos a través de la potestad tributaria de la cual están dotados. Lo expuesto no excluye la posibilidad de que existan controles interorgánicos de acuerdo con las competencias atribuidas por la Constitución y las leyes orgánicas. (EXP N.° 00001-2019-CC/TC FJ. 17)
Por lo tanto, el desafío reside en mantener un equilibrio dinámico, donde las competencias exclusivas sean suficientes para que cada nivel de gobierno pueda cumplir con su función, sin que uno interfiera en la esfera del otro. En este sentido, el equilibrio no es un estado estático, sino un proceso continuo de ajustes y reinterpretaciones del marco constitucional, con el objetivo de garantizar que tanto el gobierno central como los regionales trabajen en conjunto para lograr el bien común, sin perder de vista sus respectivas responsabilidades y funciones.
IV. El óptimo de Pareto como equivalente al equilibrio de poderes
Antes de sustentar la pertinencia de equiparar la noción de eficiencia paretiana como equivalente al criterio jurídico de equilibrio de poderes, una analogía ciertamente disruptiva y casi sacrílega, es importante retornar a una de las nociones fundamentales de la economía: la eficiencia. Aquella puede entenderse como un punto óptimo que se alcanza al haber distribuido los recursos escasos disponibles minimizando el desperdicio y maximizando el beneficio para lograr la consecución de un fin específico. La integración de la eficiencia en el análisis jurídico no implica sacrificar los principios fundamentales o la coherencia interna de las normas. En cambio, busca enriquecer la discusión al considerar cómo el derecho puede adaptarse mejor a las dinámicas sociales y resolver problemas de manera más efectiva.
Al respecto, la profesora Camacho (2019) ha explicado que «[… en la economía clásica, la eficiencia es el principal instrumento para evaluar y comparar las decisiones económicas. […]] El tema de reflexión para nosotros los juristas es si se puede separar la eficiencia de aquello que es justo». (p. 49). Ahora, en cuanto a la noción paretiana propuesta, Miller y Meiners (1988) refieren la condición de Pareto «[…] como […] una situación en la cual es imposible que algunos individuos ganen mediante la realización de un intercambio adicional voluntario, (p. 304). Esto hace referencia a una asignación de recursos, tal que cuando se compara con cualquiera otra, las partes involucradas están por lo menos en iguales condiciones de lo que estaban antes y por lo menos una de ellas está mejor de lo que inicialmente estaba. En ese orden de ideas, una situación es calificada como óptimamente paretiana, o, en una palabra: inmejorable, cuando dados los recursos existentes en una nueva sociedad determinada no es posible que alguien mejore salvo que otro empeore. Utilizando términos propios de las ciencias económicas: un punto de equilibrio.
Siendo ello así el equilibrio de poderes en la distribución de las competencias entre el gobierno central y los gobiernos regionales se ha logrado cuando se han distribuido las competencias de tal manera que no exista legítima capacidad de ampliar la cuota de poder, sino solamente en detrimento proporcional de la cuota de poder del otro nivel u órgano de poder. Ciertamente con la adopción de esta equivalencia de criterios entre la eficiencia de Pareto y el equilibrio de poderes las tensiones y pugnas por el poder entre los distintos niveles de gobierno pueden verse explicadas gráficamente.
Figura 1
La eficiencia del óptimo de Pareto
Nota. Adaptado de La incorporación de la coerción estatal en la constitución para restaurar la eficiente distribución de poder entre Gobierno Central y gobiernos regionales del Perú. (p. 68), por Johnny Andrés Vásquez Soriano, 2024, Tesis para optar el Grado Académico de Maestro en Derecho Administrativo Económico, Escuela de Posgrado, Universidad Continental.
El gráfico describe la relación dinámica entre la autonomía y la soberanía, entendidas como expresiones del poder político en sistemas descentralizados, y la distribución de competencias exclusivas entre el gobierno central y los gobiernos regionales. Además de ello, para interpretar adecuadamente la representación gráfica, resulta indispensable precisar tanto su alcance como su naturaleza. En primer lugar, es crucial reconocer que los recursos plasmados en el gráfico no se cuantifican mediante unidades absolutas ni valores numéricos definidos. Más bien, la representación responde a un enfoque cualitativo basado en una hermenéutica constitucional, que busca interpretar y expresar las relaciones dinámicas entre autonomía y soberanía dentro del marco de la distribución de competencias. Este enfoque no pretende simplificar una realidad jurídica y política compleja a datos exactos, sino más bien ofrecer una herramienta analítica que capture la esencia de estas relaciones en su contexto estructural y normativo.
En segundo lugar, el gráfico no solo es ilustrativo, sino que por un lado, proporciona un diagnóstico visual del desequilibrio actual entre los niveles de gobierno, evidenciando los puntos críticos en la asignación de competencias que afectan la eficiencia del sistema descentralizado. Por otro lado, proyecta una situación ideal alcanzable bajo las condiciones sugeridas en la propuesta de esta investigación, señalando un camino hacia el restablecimiento de un equilibrio dinámico y funcional.
En ese sentido, se entiende que el gobierno central, como depositario del poder político originario otorgado por la nación, tiene el deber de actuar en favor del interés nacional. En contraste, los gobiernos regionales ejercen una autonomía derivada y limitada, conferida mediante el proceso de descentralización, que implica competencias exclusivas, compartidas y retenidas por el gobierno central. La autonomía, en este contexto, refleja el grado de poder político transferido y limitado, mientras que la soberanía caracteriza el poder originario e integral del gobierno central.
La relación entre estas variables, representada en el gráfico, es inversamente proporcional: a mayor autonomía y competencias exclusivas asignadas a los gobiernos regionales, menor es la capacidad de decisión soberana del gobierno central, y viceversa. Este equilibrio dinámico encuentra su expresión ideal en el punto óptimo de Pareto, donde las competencias exclusivas se distribuyen de manera eficiente, garantizando que no sea posible mejorar la posición de un nivel de gobierno sin perjudicar proporcionalmente al otro. No obstante, los desequilibrios actuales (punto A en el gráfico) reflejan escenarios en los que la autonomía de los gobiernos regionales excede los límites eficientes, generando conflictos de competencias y reduciendo la capacidad del gobierno central para cumplir sus objetivos nacionales. En estos casos, instrumentos como la coerción estatal, observados en los sistemas jurídicos español y alemán, son necesarios para restaurar el equilibrio, garantizando la cohesión estatal y la correcta asignación del recurso poder, mientras se evita que los intereses particulares de los gobiernos regionales vulneren el orden constitucional.
Ahora bien, el modelo gráfico representa un elemento significativo —y posiblemente determinante— en la identificación y solución del desequilibrio, pero se reconoce que no opera en un vacío. La restauración del equilibrio en la distribución del poder político depende de una conjunción de factores jurídicos, económicos y políticos, siendo este modelo uno entre varios componentes necesarios en el intrincado proceso de armonización intergubernamental. Así, el gráfico no solo refleja un diagnóstico, sino que también actúa como una herramienta conceptual para orientar la implementación de soluciones fundamentadas en principios constitucionales y criterios de eficiencia.
No obstante, el siguiente paso lógico conlleva inquirir qué sucedería si se rebasasen los límites establecidos por el derecho al asignar las competencias a los distintos niveles de poder.
V. La divergencia de intereses y legitimidades en el caso Conga
El conflicto minero Conga es un caso emblemático de una escalada en un conflicto de competencias motivado por una divergencia de intereses en el que se rebasaron los límites del derecho en la asignación de competencias, y que expuso las limitaciones del gobierno central en lidiar con el desacato regional.
En 2011, durante el gobierno del presidente Ollanta Humala, quien en su etapa como candidato había adoptado una postura crítica frente a las actividades mineras en Cajamarca, el conflicto estalló tras la aprobación de los permisos para iniciar el proyecto. Las protestas, lideradas por Gregorio Santos, entonces presidente regional de Cajamarca, crecieron rápidamente y se prolongaron por meses, con manifestaciones masivas, bloqueos de carreteras y enfrentamientos con la policía. Desbordado por la magnitud de la crisis, el gobierno central declaró el estado de emergencia en varias provincias de la región, lo que exacerbó aún más las tensiones. En diciembre de 2011, los enfrentamientos entre manifestantes y fuerzas del orden dejaron varios muertos y decenas de heridos, intensificando la resistencia al proyecto y polarizando aún más a la población.
El caso Conga tuvo un gran impacto en la política nacional, ya que obligó al entonces mandatario a reconsiderar su postura frente al proyecto y su propio gobierno sufrió una crisis de gabinete. En 2012, suspendió temporalmente el proyecto y encargó un peritaje internacional para evaluar el impacto ambiental, lo que dio como resultado una serie de recomendaciones, pero las tensiones no disminuyeron.
En respuesta a la aprobación del proyecto Conga por parte del gobierno central y ante la creciente oposición social en la región, el Gobierno Regional de Cajamarca emitió una ordenanza regional que declaraba la intangibilidad de las cabeceras de cuenca, y, por tanto, la inviabilidad del proyecto Conga en su territorio. Esto constituyó la utilización de una herramienta jurídica para manifestar una respuesta política a la imposición del proyecto Conga desde el gobierno central. Sin embargo, la ordenanza regional generó un claro conflicto de competencias entre el gobierno central y el gobierno profesional. Este conflicto radicaba en el hecho de que el gobierno central, a través del Ministerio de Energía y Minas, tenía la autoridad legal para autorizar proyectos mineros a gran escala, mientras que el gobierno regional intentaba ejercer control sobre su territorio en supuesta defensa de su población y del medio ambiente.
La naturaleza de los intereses en juego fue uno de los principales factores que alimentaron el conflicto. Por un lado, el gobierno central buscaba impulsar el proyecto Conga como una prioridad nacional, argumentando que su implementación generaría significativos ingresos económicos a través de regalías y contribuciones tributarias, así como empleos en la región. Este enfoque privilegiaba el bienestar general del país, representado por los beneficios económicos de la minería a gran escala. Por otro lado, en el ámbito regional, la población cajamarquina temía los impactos ambientales del proyecto, particularmente en las fuentes de agua, debido a la posible afectación de las cabeceras de cuenca. Desde esta perspectiva, el gobierno regional se presentó como el defensor de los intereses locales, adoptando una postura de protección ambiental y autonomía territorial.
El Tribunal Constitucional, al revisar esta situación, ratificó que la explotación de los recursos naturales a gran escala es una competencia exclusiva del gobierno central. Si bien los gobiernos regionales pueden tener competencias en materia de gestión ambiental y desarrollo territorial, no tienen la potestad para bloquear o declarar inviable un proyecto minero de interés nacional que haya sido debidamente autorizado por el Estado. Así pues, el Tribunal, en su último fundamento antes de declarar fundada la demanda de inconstitucionalidad, expresó lo siguiente:
Por último, queda claro que, a juicio de este Tribunal, los funcionarios del Estado, cualquiera sea su jerarquía (artículo 39º de la Constitución), deben ejercer sus competencias y atribuciones de manera proporcionada al principio de «lealtad constitucional» [Lucas Verdú, Pablo. El sentimiento constitucional, 1985], que consiste en la obligación de respetar el orden público constitucional realizando un ejercicio responsable de las funciones atribuidas por la Constitución y la Ley, así como a la jurisprudencia constitucional vinculante. (EXP. N.º 0001-2012-PI/TC, FJ. 70)
En consecuencia, es imperativo que los gobiernos regionales respeten las leyes nacionales y no utilicen sus competencias de manera arbitraria; pero este conflicto pone de relieve el problema de legitimidad que surge cuando los intereses del gobierno central y las autoridades subnacionales no coinciden. Esta colisión de legitimidades exacerbó el conflicto y debilitó las relaciones intergubernamentales, al punto que, eventualmente, debido a la fuerte oposición social y la falta de condiciones políticas para su implementación, el proyecto Conga fue suspendido indefinidamente, pero el conflicto dejó huellas profundas en la región, cuyas repercusiones, como réplicas de un sismo, siguen manteniendo en una inquieta zozobra a la nación en su conjunto.
Aquí merece la pena realizar una acotación referida a la conexión entre el principio de cooperación leal y la unidad estatal, tal como lo establece el Tribunal Constitucional en sus pronunciamientos, puesto que es esencial para comprender cómo el sistema descentralizado busca garantizar la cohesión del Estado sin sacrificar la autonomía regional. En este marco, los gobiernos regionales tienen el deber de actuar en coordinación con los fines estatales, absteniéndose de adoptar medidas que contradigan los intereses nacionales o comprometan la misión constitucional del Gobierno Nacional y de los gobiernos municipales (EXP. N.° 00020-2005-PI/TC, 00021-2005-PI/TC, FJ. 42). Este deber de lealtad regional no solo exige evitar conflictos competenciales, sino que también implica una obligación activa de facilitar el cumplimiento de las funciones estatales, consolidando así una colaboración dinámica entre los distintos niveles de gobierno.
El Tribunal Constitucional refuerza esta idea al señalar que, aunque el poder del Estado es único, el diseño del sistema descentralizado en un Estado unitario difiere significativamente del centralismo. En un sistema centralista, el poder se concentra en un único órgano que domina a los poderes locales y particulares, ejerciendo una subordinación absoluta sobre ellos. En cambio, el Estado unitario y descentralizado, como el peruano, distribuye competencias entre diversos niveles de gobierno y organismos constitucionales autónomos, permitiendo una transferencia de facultades para el desarrollo integral de las políticas públicas (EXP. N.° 006-2008-PI/TC, FJ. 9). Sin embargo, esta distribución de competencias está limitada por el marco constitucional, que establece los alcances y límites de la autonomía regional y municipal.
El principio de unidad estatal, entonces, actúa como un límite inherente a la descentralización. Aunque los gobiernos regionales y locales gozan de autonomía para dictar normas y políticas dentro de su ámbito territorial, esta facultad debe ejercerse en atención a las competencias asignadas por la Constitución. Cualquier acción que exceda esos límites contraviene el principio de cooperación leal y pone en riesgo la cohesión del Estado. Este equilibrio entre autonomía y unidad es fundamental para que la descentralización no se convierta en un factor de fragmentación, sino en un mecanismo que refuerce la eficacia del gobierno y el desarrollo nacional. Como apuntó oportunamente Hakkanson (2023): «Se trata que las regiones se gobiernen conforme con su autonomía, aprovechamiento del factor humano y sus recursos naturales, conservando sus tradiciones e implementando políticas públicas para la búsqueda de su desarrollo y bienestar, pero no en desmedro del sentido de unidad de toda la República».
Ahora bien, la Constitución de 1993 establece un modelo de Estado unitario con un sistema de descentralización progresiva, donde los gobiernos regionales y locales tienen autonomía en ciertos asuntos. Sin embargo, la autoridad de conceder derechos para la explotación de recursos mineros, en lo que se conoce como la gran minería, corresponde al gobierno central. Esto hace sentido puesto que, si cada región tuviera autonomía total sobre la aprobación o rechazo de proyectos extractivos, se corre el riesgo de crear un escenario de fragmentación normativa, donde las reglas varían drásticamente entre regiones, generando conflictos entre los intereses de las regiones y el bienestar colectivo. No obstante, este modelo presenta tensiones inherentes en la interacción entre el gobierno central y los gobiernos regionales. La implementación de proyectos extractivos a nivel nacional puede generar ciertas percepciones de desconexión en las regiones, especialmente si los beneficios derivados de estos proyectos no son percibidos de manera equilibrada en los territorios afectados. Este contexto resalta la complejidad de gestionar el equilibrio entre las decisiones nacionales y las particularidades regionales, lo que plantea desafíos para asegurar que el sistema de descentralización y la distribución de recursos sea adecuado y eficaz para todos los actores involucrados.
Además, el único recurso del Estado Nacional para restaurar el orden en situaciones de conflicto extremo o desobediencia civil es la declaración del estado de emergencia, una medida de carácter excepcional prevista en la Constitución. Este mecanismo permite suspender temporalmente ciertas libertades individuales y ampliar las facultades discrecionales de las autoridades, como la Policía Nacional o las Fuerzas Armadas, para abordar situaciones críticas. Si bien, su carácter extraordinario resalta la necesidad de explorar alternativas jurídicas que permitan al Gobierno intervenir de manera eficiente y proporcional sin recurrir a medidas que limiten de forma significativa las libertades ciudadanas. Al ejercer la prerrogativa de la legitimada institucionalización del monopolístico uso de la violencia, el Gobierno Central podría disuadir temporalmente la resistencia, pero también corre el riesgo de inflamar la narrativa de que los intereses locales son ignorados. «La cuestión es que si alguien incita a la violencia derramando gotas de gasolina poco a poco por meses o años, ¿cómo es posible identificar la gota que prenderá fuego a todo?». (Benesch, citada en El Pais, 2021)
En consecuencia, este caso evidencia la necesidad de que el Poder Ejecutivo cuente con herramientas jurídicas efectivas para superar los impasses que surgen en la dinámica —intergubernamental—. El diseño del sistema constitucional, basado en el principio de «pesos y contrapesos», busca garantizar un equilibrio de poderes que proporcione estabilidad institucional. Dicha estabilidad, tal como se ha propuesto, puede evaluarse mediante una métrica objetiva basada en el criterio de eficiencia de Pareto, el cual mide la asignación óptima de recursos, en este caso, competencias. En este contexto, la figura de la coerción estatal se presenta como una alternativa eficaz para restaurar el equilibrio perdido, asegurando que las tensiones intergubernamentales no degeneren en disfuncionalidades estructurales que comprometan el orden constitucional.
VI. La coerción estatal: disuasiva y restauradora
El caso Conga refleja lo que sucedió cuando se rebasaron los límites del equilibrio establecido por el derecho al asignar las competencias a los distintos niveles de poder en el Perú. Se puso también de manifiesto la impotencia del gobierno central para hacer cumplir el imperio de la ley ante el desafío de un poder autónomo en grado tal que ni la sentencia del Tribunal Constitucional le fue suficiente. Ante tal situación se plantea considerar la introducción de la coerción estatal, una figura jurídica cuya función sería disuadir los desafíos al statu quo y restaurar el equilibrio, en caso este llegue a desbordarse.
La coerción estatal puede entenderse como aquella prerrogativa extraordinaria y excepcional que conserva el gobierno central en un Estado descentralizado para, agotadas todas las vías previas jurídica y políticamente razonablemente esperadas, forzar a un órgano de gobierno autónomo a cesar una conducta gravemente atentatoria contra la unidad del Estado, siendo posible incluso llegar a intervenir y desplazar temporalmente las instituciones autónomas. Como explica Arroyo:
Parece, en efecto, de una lógica difícilmente discutible que el Estado central, que, como sabemos ya, es el único soberano, disponga de facultades suficientes para someter a control, incluso por vías coercitivas, a aquellas entidades constitutivas del mismo que incumplieren obligaciones constitucionales o legales susceptibles de poner en riesgo grave o peligro serio la propia existencia del Estado o su normal funcionamiento. (2015, p. 57)
Resulta interesante examinar las disposiciones sobre coerción estatal en dos contextos europeos y reflexionar sobre su relevancia para el sistema peruano. La Ley Fundamental de Bonn de 1949 y la Constitución del Reino de España de 1978 son dos ejemplos de cómo dos estados complejos con sistemas descentralizados abordan las tensiones entre el gobierno central y las entidades subnacionales, habiendo desarrollado mecanismos de coerción estatal para corregir este tipo de desviaciones, permitiendo al gobierno central intervenir de manera legítima y eficiente cuando se sobrepasan los límites de la autonomía regional.
Así pues, la Ley Fundamental de Bonn, que establece la base constitucional de la República Federal de Alemania, contiene un mecanismo en su artículo 37[2]. Este artículo otorga al Gobierno Federal la capacidad de intervenir en los Länder, o estados federados, cuando estos no cumplan con las obligaciones que les imponen la Ley Fundamental o las leyes federales. Esta intervención requiere la aprobación del Bundesrat, el órgano que representa a los Länder en el sistema federal. En esencia, el Gobierno Federal puede imponer medidas coactivas para garantizar que los Länder se alineen con las leyes federales. Además, tiene la autoridad para impartir instrucciones a todos los gobiernos estatales y sus autoridades, asegurando que estos cumplan con las normativas establecidas a nivel federal.
De esto se puede colegir que, en un determinado momento histórico, la organización del Estado requirió de una salvaguarda o garantía residual de naturaleza extraordinaria para preservar el preciado equilibrio de poderes. La inclusión de mecanismos como la coerción federal en la Ley Fundamental de Bonn respondió a la necesidad de asegurar que la autonomía de los Länder no derivara en fragmentación o desarticulación del Estado federal, especialmente ante posibles incumplimientos graves de obligaciones constitucionales o legales. En este sentido, la coerción federal fue concebida como una herramienta preventiva y correctiva, descrita gráficamente como un «garrote dentro del saco» (Erbguth y Schubert, 2018) o una «amenaza entre bastidores» (Klein, 2010), enfatizando su naturaleza excepcional y su carácter disuasivo más que operativo. Este mecanismo tiene como objetivo preservar la cohesión y funcionalidad del sistema federal alemán, evitando que las tensiones naturales entre el Gobierno Federal y los Länder puedan escalar hasta poner en riesgo la unidad estatal o el cumplimiento efectivo del ordenamiento jurídico. La coerción federal no es un recurso de uso cotidiano, sino un instrumento de último recurso, diseñado para situaciones de crisis constitucionales en las que la intervención directa del Gobierno Federal sea indispensable para restaurar el equilibrio entre los niveles de gobierno.
En cambio, la Constitución española de 1978, influenciada por la figura germana, introduce en su artículo 155[3] una disposición similar, aunque con una connotación más política. Este artículo permite al Gobierno central intervenir si una Comunidad Autónoma no cumple con sus obligaciones constitucionales o legales, o actúa de manera que atente gravemente el interés general de España. El proceso para activar esta intervención comienza con un requerimiento al presidente de la comunidad autónoma en cuestión. Si no se atiende el requerimiento, el Gobierno central puede solicitar al Senado, que debe aprobar la intervención por mayoría absoluta, la autorización para tomar medidas coercitivas. Estas medidas pueden incluir dar instrucciones a las autoridades regionales para asegurar el cumplimiento de las leyes y políticas nacionales. De esta manera, el artículo 155 actúa como una herramienta para restaurar el equilibrio y proteger la unidad del estado español.
El énfasis en que la figura española funge de herramienta para restaurar el equilibrio y proteger la unidad del estado merece una atención particular, debido a que, a diferencia de la germana, esta sí fue efectivamente aplicada con ocasión del intento separatista de la Comunidad Autónoma de Cataluña. Ciertamente, el reclamo catalán es de larga data e involucra la consideración de diferentes factores que exceden los límites de las ciencias jurídicas; el punto álgido se alcanzó cuando las tensiones se intensificaron el 7 de septiembre de 2017, fecha en que el Tribunal Constitucional de España emitió una medida cautelar que advertía a las autoridades catalanas de no involucrarse en la organización de un referéndum programado sin autorización y en contravención expresa del gobierno central, suspendiendo así la ley aprobada por la Comunidad Autónoma para celebrar el referéndum de autodeterminación.
Hasta ese momento, el equilibrio de poder estaba siendo desafiado, aunque ciertamente no quebrantado aún, y el Tribunal Constitucional de España, en su papel de garante del orden, intervino solicitando tiempo para resolver el fondo del asunto y evaluar el impacto que la continuación de las acciones catalanas tendría sobre el balance de poderes. Sin embargo, desafiando abiertamente lo dictado por el Tribunal, el referéndum se llevó a cabo sin las debidas garantías, lo que resultó en la ambigua declaración política de Carlos Puidgemont, quien proclamó y suspendió la independencia de Cataluña el 10 de octubre de 2017. A partir de este evento, es relevante señalar una diferencia en la naturaleza de las dos causas previstas en el precepto, ya que como precisa Urías (2019), «mientras que el incumplimiento de obligaciones legales o constitucionales se describe como una causa jurídica, las acciones autonómicas contra el interés general de España solo pueden ser valoradas políticamente». (p. 101)
Esta interpretación se halla en el Fundamento Jurídico N.° 9 de la Sentencia 90/2019, en la cual el Tribunal Constitucional de España sostiene que el artículo 155 de la Constitución Española es un mecanismo de control diseñado para situaciones excepcionales, que permite al Estado intervenir en las comunidades autónomas en casos de incumplimientos constitucionales especialmente graves. Su activación está estrictamente reservada como último recurso, es decir, únicamente cuando las vías comunes de control, tanto jurisdiccionales como no jurisdiccionales, resulten insuficientes o manifiestamente ineficaces. A diferencia de un control competencial ordinario, el artículo 155 habilita una medida extraordinaria que constriñe temporalmente la autonomía de la comunidad afectada. Sin embargo, esta intervención está sometida a límites claros: su duración debe ser determinada o determinable, aunque puede prorrogarse o modificarse previa solicitud del Gobierno y autorización del Senado, asegurando así el respeto a la temporalidad y la proporcionalidad.
El Tribunal Constitucional de España destaca que el supuesto de hecho que permite su aplicación debe ser de extraordinaria gravedad, pudiendo abarcar simultáneamente el incumplimiento de obligaciones constitucionales o legales y el atentado grave contra el interés general de España, como quedó evidenciado en el intento de secesión de Cataluña. Así pues, lejos de ser un fin en sí mismo, el artículo 155 es un instrumento destinado a garantizar la validez y eficacia de la Constitución, con el objetivo primordial de restablecer el orden constitucional y el normal funcionamiento institucional de la comunidad intervenida. Las medidas adoptadas en su aplicación deben ser idóneas y necesarias, respetando siempre los principios constitucionales y evitando cualquier suspensión indefinida de la autonomía, la supresión institucional de la comunidad autónoma o la limitación de los derechos fundamentales de sus ciudadanos. Su carácter es y debe ser, en todo caso, temporal.
Por otra parte, el fundamento Jurídico N.° 6 de la Sentencia 90/2019 subraya que el artículo 155.1 es un precepto abierto, lo que significa que no delimita de manera exhaustiva o específica las medidas de coerción estatal que el Gobierno puede proponer al Senado. Esta falta de concreción responde a la naturaleza excepcional del artículo, que tiene como objetivo preservar la unidad del Estado y el cumplimiento de la Constitución y el ordenamiento jurídico en situaciones de gravedad extrema. Al no establecer una lista cerrada de medidas, el artículo otorga al Gobierno y al Senado un margen de discrecionalidad para adaptarse a las circunstancias concretas del caso. Por otra parte, el Tribunal también aclara que las medidas autorizadas por el Senado bajo el artículo 155.1 no tienen por qué ser autoaplicativas. Esto significa que no siempre serán de ejecución inmediata y directa, sino que pueden requerir ulteriores disposiciones o actos administrativos por parte del Gobierno para su implementación efectiva. Esta flexibilidad permite que las medidas se materialicen de manera escalonada o progresiva, en función de las necesidades prácticas o jurídicas del caso. Además, un aspecto clave en la sentencia es la distinción entre las «medidas» del artículo 155.1 y las «instrucciones» del artículo 155.2. Según el Tribunal, mientras que las medidas son las acciones o estrategias generales que el Gobierno diseña y el Senado aprueba para abordar la situación de incumplimiento autonómico, las instrucciones son instrumentos concretos y jerárquicos que el Gobierno puede emitir para ejecutar dichas medidas.
La aplicación de la coerción estatal en España durante la crisis catalana fue una situación excepcional y sin precedentes en su historia. La abierta rebelión de los representantes del gobierno catalán puso en riesgo el frágil equilibrio de poderes que se había mantenido hasta entonces. Y aunque podría argumentarse críticamente que en lugar de medidas coercitivas percibidas como imposiciones del Gobierno Central la respuesta debió haber sido más conciliadora; es importante recordar la función básica del derecho: regular el caos y mantener el orden social. El derecho otorga al Estado el monopolio legítimo de la fuerza, y las leyes deben ser cumplidas para preservar la estabilidad. La declaración de independencia catalana fue el clímax de un prolongado conflicto político, que exigía una respuesta del Gobierno Central en defensa de la unidad de España. Aunque esta medida no extinguió los reclamos independentistas, su objetivo no era ese, sino restaurar el estado de derecho y el equilibrio de poderes, aun a costa de limitar temporalmente el poder subnacional.
Otro de los aspectos destacados de la coerción estatal es que permite al gobierno central intervenir directamente en asuntos regionales, asumiendo temporalmente competencias de las autoridades locales o regionales para asegurar el cumplimiento de las normas y obligaciones legales. Esta figura es especialmente relevante cuando se presenta una situación de grave conflicto entre las competencias de los gobiernos regionales y el poder central, como ocurre en situaciones de constante e ilegítima oposición a proyectos de interés nacional. A diferencia del estado de emergencia, que conlleva la posibilidad de un despliegue militar o de fuerzas armadas, la coerción estatal no requiere de la intervención militar para garantizar el orden.
En el caso de la crisis del proyecto Conga, por ejemplo, el gobierno central podría haber utilizado la coerción estatal luego de la abierta oposición regional ante la declaratoria de inconstitucionalidad de la ordenanza regional que declaraba la intangibilidad de las cabeceras de cuenca y, con ello, restablecer la autoridad del gobierno nacional sobre la gestión de los recursos naturales en su conjunto. En lugar de recurrir a la fuerza militar vía la declaración de un estado de emergencia, el uso de la coerción estatal habría permitido al Gobierno Central tomar medidas estrictamente jurídicas para restablecer el cumplimiento de las leyes nacionales[4].
La experiencia de estos dos países ofrece valiosas lecciones para Perú. No obstante, «[…], hay que tener en cuenta que incluso la translación literal de un artículo de una constitución hacia otra sin ningún cambio no significa necesariamente que el artículo de la constitución receptora tenga que tener el mismo contenido y significado que tenía en la constitución de origen». (Bauer, 2019, p. 17). Los problemas inherentes a la dinámica de poder entre el gobierno central y las regiones no son únicos, en cambio resultan similares en esencia, independientemente del tipo de sistema político. Como apuntó Gómez: «[…] el núcleo de la coerción o compulsión es la imposición de un cumplimiento forzoso o la protección de un interés que se considera fundamental […]». (2015, p. 41-60). Por lo tanto, es útil tomar en consideración estas experiencias al diseñar las propias estrategias para gestionar la descentralización y la relación entre el gobierno central y las regiones. Garantizar la unidad y estabilidad del Estado descentralizado no es un acto pasivo, sino una labor constante que exige preparación y disposición para actuar con firmeza en defensa del orden constitucional. En palabras de Vegecio: Si vis pacem, para bellum.
VII. Conclusiones
n La visión económica de la Constitución, que la concibe como una herramienta para la distribución eficiente del poder a través de las competencias, complementa la perspectiva tradicional que la ve como una meta-norma que garantiza un equilibrio de poderes, reconociendo que tanto a nivel horizontal (entre los tres poderes del Estado) como vertical (entre el gobierno central y las regiones) la lucha por el poder es inherente y constante.
n El desafío central en el modelo descentralizado del Perú radica en mantener un equilibrio dinámico entre la autonomía de los gobiernos regionales y las competencias del gobierno central, donde ambos niveles de poder deben cooperar de manera eficiente y respetar sus responsabilidades para evitar conflictos que afecten la unidad y estabilidad del país.
n La equiparación del óptimo de Pareto al equilibrio de poderes sugiere que la distribución de competencias entre el gobierno central y los gobiernos regionales alcanza su punto ideal cuando cualquier intento de ampliar la cuota de poder de un nivel solo puede hacerse a expensas del otro, lo que ayuda a explicar las tensiones entre ambos y destaca la importancia de respetar los límites jurídicos en esta distribución.
n El conflicto Conga expone cómo la colisión entre las competencias exclusivas del Gobierno Central y las aspiraciones autonómicas del Gobierno Regional de Cajamarca generó una crisis de legitimidad, poniendo en evidencia las tensiones entre el interés nacional y los intereses locales, subrayando la necesidad de mecanismos jurídicos efectivos que equilibren el poder descentralizado y central para evitar la fragmentación normativa.
n El análisis de la coerción estatal revela la necesidad de dotar al gobierno central en Perú de herramientas jurídicas excepcionales que permitan restaurar el equilibrio de poder y la unidad estatal cuando los gobiernos regionales desafían gravemente el orden constitucional, aprendiendo de las experiencias de sistemas descentralizados como Alemania y España, donde este tipo de intervención se emplea como último recurso para preservar la cohesión y estabilidad del Estado.
n En conclusión, la Constitución peruana, al establecer un modelo descentralizado de distribución de competencias, enfrenta el desafío de mantener un equilibrio entre la autonomía regional y la autoridad central, reconociendo que la lucha por el poder es constante. El óptimo de Pareto equiparado a este equilibrio sugiere que cualquier expansión de poder de un nivel solo puede lograrse a expensas del otro, lo que genera tensiones inherentes entre los intereses nacionales y locales.
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Recibido: 21-01-2025
Aprobado: 24-06-2025